Законодательное обеспечение развития авиационного транспорта

Аристов С.А., заместитель министра Транспорта Российской Федерации

Задачи и проблемы законодательного обеспечения воздушного транспорта, вне всякого сомнения, заслуживают специальных парламентских слушаний.

Нам не нужно друг другу лишний раз доказывать, что с авиацией Россия – одна страна, а без авиации – другая. Воздушный транспорт имеет для нас особое значение. Хорошо известно, что на большей половине территории России наземные транспортные коммуникации по объективным причинам либо отсутствуют, либо развиты чрезвычайно слабо, и не случайно в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию было отмечено, что развитие транспортной инфраструктуры – «это больше, чем экономическая задача». Не случайно и то, что вопросы законодательного обеспечения развития гражданской авиации регулярно обсуждаются и в Совете Федерации, и в Государственной Думе.

Последний раз эти вопросы широко обсуждались в Государственной Думе полтора года назад (в апреле 2003 года). Тогда был дан обстоятельный анализ состояния нормативно-правовой базы гражданской авиации и намечены пути ее развития. В значительной степени эти задачи, как они были сформулированы тогда, остаются такими же актуальными и сегодня. Нельзя не вспомнить, разумеется, о трагических событиях 24 августа, которые в этом году заставили нас в еще большей степени сосредоточиться на решении проблем авиационной безопасности, однако в общем и целом наши задачи в сфере законодательного обеспечения деятельности воздушного транспорта – изменились крайне незначительно. Представляется, однако, что сегодня мы не должны ограничиться обновлением списка проблем гражданской авиации и формированием очередного перечня подлежащих разработке нормативных актов. Это сделать, разумеется, необходимо, но – явно недостаточно.

Сегодня, наряду с вопросами типа «что делать?», чрезвычайно актуальным является вопрос – «как делать?». Иными словами, речь идет о повышении эффективности системы государственного регулирования, причем в условиях, когда сама эта система находится в процессе реформирования. Сегодня исполнительная власть, как известно, представлена уже тремя различными федеральными органами (министерствами, службами и агентствами), компетенция которых различается в зависимости от их места в системе государственного регулирования. В этих непростых условиях представляется необходимым продумать и обсудить в том числе и меры, направленные на координацию и взаимодействие между Государственной Думой и новой структурой федеральных органов исполнительной власти. Без такой координации и взаимодействия боюсь, что законодательное обеспечение воздушного транспорта не станет – эффективным процессом, а мы будем обречены на то, чтобы из года в год в разных аудиториях и по различным поводам повторять перечисление одних и тех же всем хорошо известных проблем. С учетом выше сказанного, позвольте мне, уважаемые коллеги, выступить по обсуждаемым сегодня вопросам с позиций Министерства транспорта, к компетенции которого относится выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области гражданской авиации.

О государственной политике
Важными документами правительственного уровня, в соответствии с которыми Минтрансом России принимаются меры по развитию гражданской авиационной деятельности, являются Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную (до 2010 года) и на среднесрочную (2003-2005 годы) перспективу. В этих документах зафиксировано, что государственная политика в области развития и регулирования гражданской авиационной деятельности определяется тем, что социально-экономический прогресс России немыслим без гражданской авиации.

Хорошо известны проблемы, которые стоят на пути к тому, чтобы гражданская авиация стала видом транспорта, доступным для большинства населения:
- Опережающий рост цен на авиатопливо, вследствие чего средний тариф в настоящее время на 50% превышает среднедушевой доход. В результате в настоящее время услугами гражданской авиации пользуется не более трех процентов населения, и гражданская авиация превратилась из массового в элитный вид транспорта;
- Нестабильная работа аэропортов в ряде районов, где авиация является основным или безальтернативным видом транспорта;
- Избыточное количество международных аэропортов, что ведет к нерациональному расходованию ресурсов бюджетов различных уровней;
- Устаревшая материально-техническая база. Эта проблема охватывает всю инфраструктуру, включая аэродромы и аэропорты, техническое оснащение единой системы организации воздушного движения и, конечно в первую очередь, морально и физически устаревший парк воздушных судов.

Нельзя не выделить особо и проблему подготовки кадров. Основу кадрового персонала отрасли составляют экипажи воздушных судов – пилоты, штурманы, бортовые инженеры и механики, бортовые проводники и операторы.

Не умаляя роли и ответственности других специалистов, можно сказать, что именно от их подготовленности зависит безопасность и успешность каждого полета.

Транспортная стратегия России
Важным документом, определяющим государственную политику в области развития транспорта, является одобренная Государственным Советом и Правительством Транспортная стратегия России, которая в настоящее время дорабатывается Минтрансом с учетом Концепции реформирования бюджетного процесса.

В Транспортной стратегии России определены базовые приоритетные направления развития транспортного комплекса страны на долгосрочную перспективу. Эти приоритеты, в свою очередь, определяют взаимодействие государства с отечественными и международными финансовыми институтами, а также направления развития частно-государственного партнерства на транспорте.

С принятием Транспортной стратегии должна быть проведена корректировка действующих программных документов. Необходимо отметить, что Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 20042006 годах предусмотрено существенное сокращение количества федеральных целевых программ и преобразование их в ведомственные программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения.

В настоящее время в Минтрансе организуется работа по доработке существующих, и разработка новых целевых программ, причем в организации этой работы важно учесть имеющийся отрицательный опыт. Задачи совершенствования методологии разработки и реализации федеральных целевых программ сформулированы в Концепции бюджетной реформы, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249. В этом документе прямо отмечается, что «цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения».

Важно отметить, что мы получим необходимый дополнительный эффект, если эти программы будут скоординированы друг с другом и представлять собой систему взаимодополняемых проектов.

Представляется, например, очевидным, что создание сети опорных аэропортов (в том числе – хабов) не может происходить без параллельного анализа федеральной и региональных маршрутных сетей, а этот анализ, в свою очередь, должен нас подвести к объективному определению потребностей отрасли в воздушных судах различных типов и к выработке четкой позиции по отношению к национальной авиастроительной промышленности.

О нормативной базе
Особенность правового регулирования деятельности воздушного транспорта – значительный объем международно-правовых норм, содержащихся в конвенциях и соглашениях, участником которых является Российская Федерация. Система международно-правовых норм, в основе которой лежит Чикагская (1944 года) Конвенция о международной гражданской авиации, постоянно развивается. Совершенствуются существующие международно-правовые механизмы и появляются новые.

Наличие у России международно-правовых обязательств в области гражданской авиации требует от нас внимания при разработке федеральных законов и в иных сферах правового регулирования.

Актуальным является вопрос о подготовке России к ратификации Монреальской (1999 года) Конвенции для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок. Как известно, Монреальская конвенция идет на смену основанной в 1929 году «Варшавской системе» и увеличивает пределы ответственности авиаперевозчиков. Повышенный уровень ответственности основывается на презумпции вины перевозчика и не предусматривает ограничения пределов ответственности авиаперевозчиков. Во многих странах ведется интенсивная подготовка к ратификации этой конвенции и есть вероятность того, что в ближайшие год-два эта конвенция наберет необходимое число ратификаций и вступит в силу (по правилам ИКАО требуется 30 ратификаций; уже ратифицировали свыше 16 государств).

Необходимо также приступить к работе по присоединению России к Кейптаунской (2001 года) Конвенции о международных гарантиях в отношении прав на подвижное оборудование, частью которой является Авиационный протокол. Эта конвенция создает новый – международный – механизм регистрации прав на авиационное оборудование. Существующие в большинстве стран с 1948 года национальные системы регистрации прав на воздушные суда, дополняются тем самым международной системой регистрации. Как только эта конвенция вступит в силу, (скорее всего это произойдет в ближайшие два-три года), в корне может изменится ситуация с финансированием приобретения в лизинг авиационной техники. Для стран, которые присоединятся к этим документам, будет существовать ощутимая выгода для приобретения авиатехники в лизинг, в виде более низких процентных ставок и иных благоприятных условий платежей. Уже сейчас в соответствии с Кейптаунской конвенцией в Монреале под эгидой ИКАО создается международная система регистрации сделок по лизингу воздушных судов.

Федеральные законы
Одной из общих задач развития законодательства России является – выравнивание условий конкуренции, что, как известно, является острой проблемой для всей российской экономики. Не только в гражданской авиации сохраняется ситуация, когда отдельные предприятия получают льготы и преференции благодаря использованию неправовых ресурсов. Поэтому в правовой сфере нам предстоит большая работа, которой должен предшествовать анализ нашей нормативноправовой базы на предмет выявления неправовых, т.е. нарушающих принцип правового равенства, нормативных актов и отдельных правовых норм. При необходимости введения новых правил, как и при внесении изменений в существующие правила, мы должны добиться такого состояния, чтобы нормативные акты не принимались без публичного обсуждения и независимой экспертизы на наличие в них правового начала, на целесообразность и эффективность правового регулирования.

Воздушный кодекс
Воздушный кодекс Российской Федерации, принятый в 1997 году, фактически был первой попыткой перестроить систему государственного регулирования в авиации для новых экономических условий и сегодня он уже не в полной мере соответствует современным требованиям и общепризнанной практике, а в некоторых моментах и противоречит им. Однако, трудно согласиться и с предложениями по «созданию нового воздушного законодательства Российской Федерации», которые иногда выдвигаются. Нельзя опять все разрушать до основания, а потом разрабатывать новые правила.

Этот вопрос уже не один раз обсуждался в авиационных общественных организациях и в Минтрансе России. Путь определен один – совершенствование воздушного законодательства путем последовательного внесения «точечных» изменений в соответствующие акты, приведение их в соответствие международным стандартам и практике. В противном случае можно получить еще один трудноуправляемый переходный период.

Система ОВД
Проблемы системы организации воздушного движения не раз становились объектом внимания и законодательной и исполнительной власти. Время от времени мы все становимся свидетелями проявлений и социальной напряженности в этой сфере. В настоящее время Правительством принимаются меры по реорганизации Системы ОВД.

Государственное унитарное предприятие «Госкорпорация по ОВД» становится действительно единым центром ответственности за организацию воздушного движения. К нему присоединяются все предприятия по ИВП и УВД, что является и требованием законодательства.

Нам крайне необходим закон, который должен стать основой единого законодательства в области организации воздушного движения. В этом законе надо будет урегулировать существующие сегодня нестыковки гражданского, налогового, валютного законодательства в части, касающейся организации воздушного движения, и на его основе – завершить реорганизацию гражданской части Единой системы в полном соответствии с мировым опытом, рекомендациями ИКАО, требованиями безопасности воздушного движения и национальной безопасности России.

Одним из важных принципов, к соблюдению которых ИКАО призывает национальные авиационные администрации при построении систем аэронавигационного обслуживания, является принцип неприбыльности аэронавигационного обслуживания.

Согласно этому принципу, деятельность организаций, отвечающих за аэронавигационное обслуживание должна быть направлена не на извлечение прибыли, а на достижение целей и задач, продиктованных интересами пользователей воздушного пространства, в центре которых стоит безопасность полетов.

Аэропортовая деятельность
В настоящее время созданы основы для решения и такой важной задачи, как повышение эффективности использования федеральной собственности, не подлежащей приватизации в аэропортах Российской Федерации.

Завершено юридическое оформление создания государственного унитарного предприятия “Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)”, утвержден устав предприятия и оно зарегистрировано в государственном реестре.

Осуществляются мероприятия по закреплению за предприятием не подлежащего приватизации имущества аэродромов московского авиаузла, на конкурсной основе произведено назначение руководителя «Администрации гражданских аэропортов (аэродромов)”.

Модернизация и развитие аэропортовой структуры России является стратегическим приоритетом в сфере гражданской авиации. В частности, требуют решения такие вопросы, как комплексное развитие и управление в аэропортах, их строительство и модернизация, содержание взлётно-посадочных полос, аэродромных объектов и аэропортовых комплексов в целом, концессии и слоты в аэропортах и ряд других вопросов.

В плане решения этого комплекса вопросов мы полагаем целесообразным вернуться к рассмотрению внесённого в Государственную Думу проекта федерального закона «Об аэропортах России».

В части управления государственной собственностью в сфере гражданской авиации важным вопросом является разработка законодательного акта по вопросу авиационных концессий, в частности, концессий в аэропортах. Разработка и принятие такого авиационного акта позволит, на наш взгляд, существенно повысить эффективность государственно-частного партнёрства в части управления не подлежащей приватизации собственностью аэропортов в рамках сотрудничества между государством и бизнесом, основанным на балансе общественных и коммерческих интересов. Внесённый в Государственную Думу рамочный законопроект «О концессионных соглашениях» не отражает и не может отразить в достаточной мере специфику аэропортовой деятельности.

Необходимо регламентировать в законодательном плане процесс выделения слотов (отрезков времени, выделяемых для взлёта/посадки каждого самолёта) в наиболее загруженных аэропортах федерального значения.

О транспортной безопасности
Сегодня становится ясным, что обеспечить социально приемлемый уровень транспортной безопасности оперативными, тактическими мерами, принимаемыми, как правило, после очередной террористической акции или иного незаконного вмешательства в деятельность транспорта, невозможно. Здесь требуется концептуальный подход.

В этой связи разрабатываются проект Концепции транспортной безопасности и соответствующие предложения в реализуемые и проектируемые федеральные целевые программы.

Реализация Концепции транспортной безопасности, в свою очередь, должна базироваться на специализированной правовой базе. Поэтому требуется до конца 2004 года завершить работу над проектом федерального закона «О транспортной безопасности», а также принять активное участие в работе над законопроектами «О борьбе с терроризмом», «О безопасности» и другими законодательными актами, регулирующими вопросы технологической и антитеррористической защиты объектов транспорта.

В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации (от 03.09.2004 г. № К185) и Правительства Российской Федерации (от 06.09.2004 г. № МФ П9431с) Минтрансу России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти поручено подготовить и внести в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, регулирующего вопросы обеспечения безопасности на транспорте.

Регистрация прав на ВС
Учитывая Кейптаунскую (2001 года) конвенцию, нам необходимо как можно скорее начать создавать свою национальную систему регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними, с тем, чтобы она гармонично совпадала с международной системой регистрации, учреждаемой ИКАО. На это направлен проект федерального закона «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними» (№ 3608503), который внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации и принят в первом чтении 28 апреля текущего года. Скорейшее принятие этого законопроекта представляется нам крайне необходимым.

Об организации работ
Обсуждаемые нами сегодня проблемы могут быть решены только при согласованной, скоординированной работе органов законодательной и исполнительной власти, ассоциаций, объединяющих участников авиационной деятельности, и в целом – бизнес-сообщества.

Одним из важных направлений деятельности Минтранса по реализации Транспортной стратегии России является выстраивание качественно нового формата сотрудничества между государством и бизнесом, основанного на прозрачности и открытости отношений, балансе общественных и коммерческих интересов. Совершенствование механизмов финансирования проектов в области развития транспортной инфраструктуры предполагает повышение эффективности использования бюджетных средств и развитие практики привлечения средств частных инвесторов. Основным инструментом соединения частных и государственных ресурсов при реализации инфраструктурных проектов является институт государственно-частного партнерства (ГЧП).

В настоящее время в Минтрансе России прорабатывается вопрос об использовании в этих целях института государственно-частного партнерства, которое может стать одной из важных форм разработки стандартов и правил гражданской авиации. Представляется, что институт государственно-частного партнерства может способствовать созданию постоянно действующих механизмов экспертной и информационно-аналитической нормотворческой деятельности и контроля за правоприменительной практикой.

Применительно к вопросу о государственно-частном партнерстве, как форме сотрудничества государства и бизнеса, мне представляется очень важным отметить и следующий аспект.

Когда мы говорим о концентрации «организационных, интеллектуальных, частных и государственных ресурсов» в форме государственно-частного партнерства, то в основном в первую очередь обсуждаются вопросы, так сказать, материального производства. На заседании Правительства 7 октября также речь шла о том, что основными типами объектов государственно-частного партнерства в гражданской авиации являются строительство или модернизация, управление и содержание взлетно-посадочных полос, аэродромных объектов или аэропортовых комплексов, а также комплексное развитие и управление в аэропортах.

Однако, не менее важно использовать институт государственно-частного партнерства и в другой исключительно важной сфере – в сфере разработки стандартов и правил гражданской авиации.

Хорошо известно, что в настоящее время доминирующей международной практикой является формирование специализированных организаций по выработке стандартов и правил, совместно финансируемых государством и бизнесом.

Появление подобных организаций существенно уменьшает необходимую численность разработчиков нормативных актов, являющихся служащими министерств и ведомств. Разработка норм и правил силами только госчиновников становится исключением, а не правилом.

Источник: www.securpress.ru