Основные направления транспортной стратегии РФ в области гражданской авиации

Руппель К.К., директор Департамента государственной политики в области гражданской авиации, геодезии и картографии Минтранса РФ

В Транспортной стратегии России определены приоритетные направления развития транспортного комплекса страны на долгосрочную перспективу. Министерством транспорта РФ, в соответствии с системой национальных стратегических приоритетов развития страны, изложенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года, Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, и других документов, сформулированы и доложены в Правительство цели и задачи на период 2005 - 2007 годов. Таких стратегических целей - пять.

Создание современной, эффективной транспортной инфраструктуры
В развитии современной транспортной инфраструктуры страны аэропорты и авиакомпании России играют весьма важную роль. В настоящее время на территории нашей страны функционирует 423 аэропорта и около 200 авиакомпаний.

Учитывая тот факт, что более 60% территории нашей страны лишены круглогодичных наземных транспортных коммуникаций, воздушный транспорт приобретает в этих регионах исключительную роль единственного круглогодичного вида транспорта. В настоящее время объекты аэропортов, основа наземной инфраструктуры гражданской авиации, характеризуются существенным износом. Особенно это касается объектов федеральной собственности не подлежащих приватизации - взлетно-посадочных полос (ВГШ), рулежных дорожек, мест стоянок, светосигнального оборудования.

Откорректированной в соответствии с новой транспортной стратегией подпрограммой "Гражданская авиация" федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)" предусмотрено проведение реконструкции взлетно-посадочных полос, рулежных дорожек, мест стоянок, самолетов, замены светосигнального оборудования.

Потребный объем инвестиций в 2002 - 2010 годах на перечисленные цели составляет 75,6 млрд. рублей. За счет средств федерального бюджета предусмотрены инвестиции в объеме 30,6 млрд. рублей. Сеть аэропортов России в перспективе должна быть перестроена на основе создания базовых аэропортов: крупных пересадочных узлов (хабов) и региональных аэропортов. Это позволит не только оптимизировать систему авиалиний, но и значительно повысит качество региональных авиаперевозок.

Повышение доступности услуг транспортного комплекса для населения
Важную роль в повышении доступности услуг транспортного комплекса для населения играют российские авиаперевозчики - авиакомпании. Именно они являются основным производственным звеном, обеспечивающим в полном объеме удовлетворение спроса населения и хозяйствующих субъектов на авиационные перевозки и работы. Транспортной стратегией для обеспечения данной стратегической цели предусмотрено отсутствие дефицита провозных мощностей парка транспортных средств. Однако из-за списания к 2010 году около 50 процентов парка эксплуатируемых воздушных судов и несоответствия их характеристик требованиям Главы 3 Приложения 16 ИКАО при недостаточном объеме поставок авиакомпаниям России воздушных судов отечественного производства нового поколения, начиная с 2006 года, может возникнуть неудовлетворенный спрос на авиационные перевозки и работы.

Подпрограммой "Гражданская авиация" в 2002-2010 годах предусмотрена поставка в авиакомпании России 563 новых воздушных судна, в том числе 326 пассажирских самолета, 56 грузовых самолетов и 161 вертолета. Кроме того, в этот же период предусмотрена модернизация по требованиям ИКАО 600 эксплуатируемых магистральных самолетов. Потребный объем инвестиций в 2002-2010 годах на перечисленные цели составит 413,1 млрд. рублей.

Реализация этих мероприятий позволит увеличить перевозки пассажиров к 2010 году до 56,7 млн. человек по сравнению с 29,5 млн. человек в 2003 году, то есть почти вдвое, обеспечить адекватное увеличение перевозок пассажиров в районах Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

На повышение уровня доступности услуг воздушного транспорта для населения важную роль играет тарифноценовое регулирование.

Транспортной стратегией предусмотрено, что тарифно-ценовое регулирование должно быть по возможности ограничено сферами естественных монополий.

На воздушном транспорте это, прежде всего, относится к сфере услуг аэропортов, где регулирование ставок аэропортовых сборов должно быть направлено на повышение привлекательности аэропортов для авиакомпаний. Действительно, уровень затрат на оплату аэропортовых ставок и сборов составляет от 15 до 17 процентов в общем объеме затрат авиакомпаний и безусловно влияет на уровень авиационных тарифов и, соответственно, на доступность воздушного транспорта для населения.

Однако более высокую степень влияния на авиатарифы оказывают цены на авиационные горюче-смазочные материалы. Ни для кого не секрет, что за 10 месяцев 2004 года цены на АвиаГСМ выросли, в среднем по России, на 37-42 процента по сравнению с 2003 годом. А по справке предоставленной "Сибавиатрансом" цены с начала года выросли в 2 раза. Это не могло не сказаться на уровне авиационных тарифов. И хотя большинство авиакомпаний удерживает их рост на уровне 7-9 процентов, при сохранении этой негативной тенденции уровень доступности воздушного транспорта может существенно уменьшиться. Данную проблему трудно решить без участия государства.

Отдельно хотелось бы остановиться на проблемах региональной авиации. В процессе перехода к рынку в авиатранспортной отрасли (1992-2002 гг.), в наибольшей степени пострадал сектор региональной или так называемой "малой" авиации.

Проблема в том, что все виды деятельности "малой авиации" исторически были смешаны в структурах объединенных авиаотрядов. Специализация этих предприятий строилась на типах эксплуатируемых ВС и конкретном аэродроме.

Существующее структурное построение авиапредприятий "малой авиации" - в большинстве своем это федеральные государственные предприятия (ФГУП) в виде объединенного авиаотряда, нежизнеспособно в условиях рынка. Редкие авиапредприятия могут позволить себе компенсировать прибылью от коммерческих авиаперевозок убыточные социально-значимые перевозки и услуги аэропортов МВЛ. Поддержание годности аэропортов МВЛ при 7-15 полетах в месяц, при регулируемых государством ставках сборов и ограниченности рынка - не что иное, как социальное спонсорство.

Так сложилось исторически, но, однозначно, ситуацию необходимо менять. Авиапредприятия уже исчерпали свои возможные ресурсы. Сегодня 100% их расходов связано только с поддержанием текущей деятельности, как говорится "не до жиру, быть бы живым". Без участия местных властей и бюджетов в процессе управления местными социальными авиаперевозками и аэродромной сетью МВЛ не представляется возможным их развитие, и даже поддержание в рабочем состоянии.

Необходима структурная реформа предприятий МВЛ - разделение видов деятельности на аэропортовую и перевозочную. И видимо, реформу лучше проводить по целому региону одновременно.

Аэропорты МВЛ целесообразно передать в собственность соответствующих территорий (в совместном ведении субъектов РФ и муниципалитетов) при возможном участии инвесторов - основных пользователей этих аэропортов, а перевозочную деятельность реформируемых предприятий, отделив от аэропортовой, укрупнить в специализированной региональной авиакомпании.

Сейчас бизнес аэропорта МВЛ не привлекателен для инвестора. Но аэропорт необходим территориям.

Правовая база для обеспечения возможности передачи федеральных предприятий и имущественных комплексов гражданской авиации в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Минтрансом России разрабатывается. Подготовлен проект Федерального закона.

При проведении структурных преобразований целесообразно проработать вопрос приведения системы местных аэропортов к необходимой достаточности. Для стационарного базирования авиатехники (с техническим обслуживанием) целесообразнее оставить только центральные аэропорты регионов.

Авиатехника укрупненной компании МВЛ, может работать в районах как на "оперативных точках" с минимальным летно-техническим персоналом. Если проанализировать историю, то таким образом в 60-е годы авиаторы начинали осваивать Север. Возможно, необходимо разработать отдельные требования к аэропортам МВЛ.

Что касается перевозочной деятельности, то с укрупнением авиакомпании МВЛ, оптимизации ее по расходам, объемам работ, несомненно, все проблемы сразу не решаться. Доходы укрупненной авиакомпании будут складываться из коммерческих (заказных) и социально-необходимых перевозок. Пропорция между ними в значительной степени определяет цену социальной перевозки и нагрузку на бюджет. Таким образом, бюджет региона заинтересован в благополучии своей региональной компании. Чем шире фронт ее работы, тем легче ей нести нагрузку социальных перевозок.

Нерентабельность местных авиалиний - не чисто российская проблема. Мировой авиатранспорт давно нашел ее решение в связке этого вида перевозок с магистральными. Построение узловых аэропортов (ХАБов) в США в 70-х началось именно с такой идеи - сконцентрировать в ХАБе пассажиров целого региона для дальних перевозок. Таким образом, местные перевозки стали неотъемлемой частью узловой системы. Создание в России сети узловых аэропортов, станет серьезным стимулом к росту вокруг них местных авиаперевозок. Более того, изменится экономика таких перевозок.

Магистральные авиакомпании, заинтересованные в подвозе пассажиров будут сами выступать заказчиками фидерных рейсов, скрыто или явно дотировать местных перевозчиков (перераспределяя маршрутный доход в пользу короткого плеча). Магистральные авиакомпании, как часто бывало в мировой практике, будут искать влияние на перевозчиков МВЛ вплоть до их приобретения или учреждения дочерних.

Находясь сегодня здесь, очень приятно отметить пример такого подхода к возрождению сети местных авиалиний именно в Красноярском аэроузле.

Необходимо также отметить, что есть и второй пример - региональный проект группы компаний "Авиация Самары".

Самарский проект при своей идеологической схожести с красноярским, имеет свою особенность: он больше рассчитан не на концентрацию потоков для дальних перелетов, а на поднятие авиационной подвижности бизнес-пассажиров между крупными городами Поволжья за счет высокой частоты полетов.

Оба случая принесли несомненный целевой эффект. Так из Красноярска в 2001-2002 гг. открыты новые регулярные линии для самолетов Ан-24, Як-40, прирост налета красноярских авиакомпаний МВЛ, за счет этого увеличился на 30%.

В обоих случаях местные перевозчики получили большой твердый заказ на выполнение полетов, что укрепило их положение, снизило долю непроизводительных издержек. Однако рано еще говорить о финансовом благополучии данных проектов.

Прямая взаимосвязь узловых проектов с проблемами местных авиалиний очевидна. Предлагаемый способ удешевит решение государственной задачи социальных перевозок, простимулирует дальнейшую деловую активность регионов, подтолкнет к развитию смежные транспорту виды бизнеса.

Ещё один важный аспект - региональная авиационная техника. На сегодня - это морально и физически устаревший парк самолётов Ан-24 и Як-40 (степень износа более 90%), при отсутствии реальной альтернативы. На сегодняшний день в процессе разработки находятся 2 российских региональных проекта Ту-334 и КЫ, которые хоть и являются ВС малой ёмкости (70-80 кресел), но не решают проблему замены самолёта Ан-24. Реально на замену данному типу могут встать украинский АН-140 или узбекский Ил-114. Остается открытой ниша самолета МВЛ весьма востребованной размерности, дальности и комфортности (класса Л-410, Ан-38, "Цесна-караван"), Но условия лизинга новых ВС таковы, что для окупаемости лизинговых проектов пассажирские тарифы должны быть увеличены, как минимум, в 3 раза, что нереально. Необходима серьёзная поддержка со стороны государства в части облегчения условий лизинга (срок - минимум 10-12 лет под 6-8% годовых). В любом случае, необходимо сформировать достаточный для производителей пакет заказов, а для этого нам необходимо совместно с регионами разработать реальную стратегию развития рынка региональных перевозок. (Можно начать с Красноярского края).

На основании изложенного можно констатировать
1. Региональные перевозки нельзя рассматривать в отрыве от общей системы авиасообщений страны. Их реальное развитие взаимосвязано с активностью магистральных перевозок, формированием сети узловых аэропортов - центров пассажирского тяготения и перераспределения потоков. Магистральный авиарынок более емкий и динамичный, создает предпосылки и источники для роста региональной авиационной подвижности. Крупные магистральные авиакомпании, узловые аэропорты, могут выступать инвесторами в развитии региональных авиалиний.

2. Необходима внутренняя оптимизация структуры предприятий "малой авиации", обособление аэропортовой деятельности и укрупнение перевозчиков. Регионы - субъекты РФ, их муниципалитеты, должны реально управлять местными аэропортами и социальными перевозками, соизмеряя социальную необходимость с бюджетными возможностями, выстраивать свои отношения с перевозчиками с учетом их участия в решении региональных социальных задач.

3. Необходимо государственное регулирование в части:
- передачи федеральной собственности местных авиапредприятий в управление регионам;
- реновации парка "малой" авиатехники новыми моделями как отечественного, так и при отсутствии реальных аналогов зарубежного производства.

Несомненно, в части связки региональных воздушных линий с магистральными линиями, оптимизации структуры местных авиапредприятий, каждому региону будут свойственны свои особенности.

Повышение конкурентоспособности транспортной системы России и реализация транзитного потенциала страны
Конкурентоспособность авиатранспортной системы России является одним из основных показателей деятельности гражданской авиации, обеспечивающих динамичное и сбалансированное развитие международных у связей, их использование в целях ускорения процесса модернизации российского транспортного комплекса. Это в равной степени относится и к аэропортам и к авиакомпаниям, поскольку для достижения высокого уровня конкурентоспособности необходима глубокая модернизация как объектов и систем аэропортов, так и материально-технической базы авиакомпаний. Одновременно с модернизацией необходимо завершить структурные преобразования в сфере гражданской авиации.

Прежде всего, это касается завершения процесса разделения авиапредприятий на аэропорты и авиакомпании, стимулирование сокращения количества авиакомпаний на базе их добровольного слияния в альянсы.

Следует подчеркнуть, что этот процесс, начавшийся в 2002 году, в 2003-2004 годах существенно ускорился. Количество авиакомпаний в этот период сократилось.

Большую роль для повышения конкурентоспособности аэропортов России, превращения их в крупные транзитные центры международного значения играет модернизация комплексов аэропортов для обслуживания пассажиров, грузоотправителей и грузополучателей, объектов топливозаправки и систем обеспечения авиационной безопасности.

Достижение данной цели будет свидетельствовать о формировании в России авиатранспортной инфраструктуры мирового уровня.

Повышение комплексной безопасности и устойчивости, транспортной системы
Выступая перед столь авторитетном сообществом, не могу не остановиться на вопросах обеспечения должной безопасности полетов и авиационной безопасности.

За последние годы абсолютные и относительные показатели аварийности в гражданской авиации России несколько улучшились. В 2003 году произошло 9 авиационных происшествий, из которых 2 катастрофы с гибелью 29 человек. Следует отметить, что в 2002 и в 2003 годах не было катастроф при регулярных пассажирских перевозках.

В 2004 году ухудшается безопасность полетов на вертолетах. Всего (на 1 декабря) учтено 17 авиационных происшествий, из которых 15 на вертолетах и 2 на самолетах 4-го класса. Из них 6 катастроф с гибелью 50 человек (38 пассажиров). Эта статистика подтверждает наличие проблем с безопасностью полетов в региональной авиации. Именно она сегодня испытывает наибольшие сложности, как в обновлении парка воздушных судов, так и в организации и обеспечении ее деятельности. (Здесь и качество подготовки авиационного персонала, содержание аэродромов и посадочных площадок, цена на авиационное топливо и убыточность предприятий из-за низкой платежеспособности населения и др.).

Одним из основных факторов обеспечения безопасности полетов гражданской авиации является уровень первоначальной летной подготовки курсантов летных училищ гражданской авиации.

В настоящее время авиационная техника, предназначенная для этих целей (а это самолеты Ан-2 и Як-40, вертолеты Ми-2), представляет из себя воздушные суда выпуска 60 - 70-х годов прошлого столетия, износ которых превышает 85-90 процентов. Такая же ситуация складывается и с авиационными тренажерами.

В период 2002-2003 годов, несмотря на то, что утвержденной подпрограммой "Гражданская авиация" предусматривалось выделение средств федерального бюджета на приобретение воздушных судов и тренажеров для учебных заведений гражданской авиации в объеме 0,7 млрд. рублей (в ценах 2001 года) эти средства не выделялись. Откорректированной подпрограммой предусмотрено выделение данных средств за счет федерального бюджета в объеме 0,9 млрд. рублей в ценах соответствующих лет в 2006-2008 годах на приобретение 16 самолетов М-101 Т "Сокол", 2 тренажеров самолетов М-101 Т "Сокол" для Ульяновского ВАУ и Бугурусланского ЛАУ и 3 вертолетов Ми-34С для Омского ЛТК.

Трагические события 24 августа 2004 года показали недостаточную оснащенность служб авиационной безопасности техническими средствами обнаружения взрывчатых веществ и взрывных устройств для предупреждения террористических актов на воздушном транспорте. Впервые мы столкнулись с действиями смертников и оказались к этому не готовыми.

Для адекватного реагирования на такие действия предпринимаются решительные меры законодательного, организационного и технического плана. Эти меры предусматривают:
- внесение изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации, в федеральные законы "О милиции" и "О лицензировании", подготовку проектов федеральных законов "О транспортной безопасности", разработку и введение в действие ФАП "Требования авиационной безопасности к аэропортам", которые предусматривают повышение требований к сотрудникам САБ и усиление роли органов внутренних дел в обеспечении авиационной безопасности;
- улучшение оснащения САБ техническими средствами досмотра, способными обнаруживать пары взрывчатых веществ, а не только металлические детали взрывных устройств;
- повышение качества подготовки сотрудников САБ;
- организацию досмотра не только пассажиров, но и других посетителей аэровокзалов уже на входе;
- усиление охраны объектов на аэродромах.

Улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений в транспортном комплексе.

Улучшение инвестиционного климата и развития рыночных отношений в авиатранспортном комплексе является одной из важнейших задач государства, требующих неотложного решения.

Прежде всего, это касается поэтапного снятия законодательных ограничений на передачу объектов региональных аэропортов, находящихся в федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Привлечение внебюджетных средств на реконструкцию объектов аэропортов, находящихся в федеральной собственности обеспечивается на основе государственно-частного партнерства путем создания концессий, что возможно также при законодательной поддержке государства, для чего необходимо ускорить принятие федерального закона "О концессиях".

Государственно-частное партнерство реализуется и при осуществлении лизинговых проектов по поставкам в авиакомпании России новых отечественных воздушных судов на основе возмещения за счет средств федерального бюджета российским авиакомпаниям части затрат на уплату лизинговых платежей, а также части затрат на уплату процентной ставки по кредитам на приобретение российских воздушных судов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2002 года №466.

В своем докладе я не поднимал вопрос кадрового обеспечения, вопрос организации системы УВД. Полагаю, что эти темы будут обозначены другими выступающими. В целом, подводя итоги выступления необходимо отметить, что только общими усилиями всех участников авиационного процесса мы можем решить задачи стоящие перед гражданской авиацией во благо людей и процветания России.

Источник: www.securpress.ru