IV международной научно-практической конференции
"Терроризм и безопасность на транспорте"

Демьянов А.А.,
кандидат экономических наук, Генеральный директор "КАСКАД-ИНТЕР"

Тенденции последнего времени свидетельствуют о том, что проведение террористических актов становятся все более скорректированными и изощренными. Характерными чертами устремлений исполнителей и организаторов терактов являются попытки добиться максимального количества человеческих жертв, имущественного ущерба, дестабилизации общественно-политической жизни в стране.

Следует отметить, что совершение террористического акта является не конечной целью, а средством, своеобразным инструментом достижения как правило определенных политических целей.

Переоценка рыночных механизмов в такой важной сфере как безопасность привела к ослаблению контроля данного вопроса со стороны государства, что послужило причиной проявления и развития в обществе многих кризисных явлений.

К сожалению можно констатировать, что в настоящее время угрозы, связанные с террористическими актами, нарастают гораздо быстрее, чем разрабатываются и внедряются в практику работы мероприятия антитеррористической направленности. Вследствие чего, действующая государственная система мер по противодействию терроризму несовершенна и неадекватна существующим угрозам.

Между тем, риск проявления террористических актов, как и любой другой риск, является управляемой категорией.

Процесс управления риском включает в себя такие системные составляющие как:
- выявление угроз от очевидных до самых маловероятных;
- анализ выявленных угроз в плане последствий;
- разработка мероприятий направленных на снижение вероятности их проявления, а в случае наступления негативных событий, определения действий по ограничению масштабов последствий, компенсации ущерба и т.д.;
- практическая реализация намеченных мероприятий (контроль риска);
- оценка эффективности процесса управления риском;
- переосмысление предыдущих этапов и процесса управления в целом, с целью корректировки, для повышения уровня эффективности процесса управления риском.

Мероприятия проводимые в рамках процесса управления риском подразделяются относительно времени проведения на:
- дособытийные;
- текущие;
- послесобытийные,
относительно затрат на:
- организационные, не требующие или требующие относительно незначительных финансовых затрат;
- экономические - заключающиеся в прямом финансировании разработанных мероприятий, направленных на снижение вероятности проявления риска и в случае необходимости компенсации ущерба.

Необходимо подчеркнуть, что эффективное противодействие проявлению актов террористической направленности, возможно только на системной основе, с обязательным условием создания единого федерального центра занимающегося вопросами борьбы с терроризмом, выработки единого алгоритма действий и единых, общих для всех субъектов участвующих в антитеррористической деятельности системных подходов к вопросам обеспечения противодействия терроризму, оптимальным использованием нормативно-правового, организационного научного, ресурсного и финансового потенциалов.

Это касается всех отраслей экономики в целом и автомобильного транспорта в частности. В общем контексте проблемы, автомобильный транспорт имеет свою отличительную специфику. Она заключается в том, что автомобильный транспорт в процессе работы находится в постоянном движении и следовательно относительно стационарных объектов обеспечить его антитеррористическую защищенность гораздо сложнее. Кроме того, при перевозке опасных грузов, подвижной состав становится потенциально опасным, так как резко возрастает его привлекательность для террористов.

По данным статистики, около 10% всего объема перевозимого автомобильным транспортом - опасные грузы. В целом в Российской Федерации ежегодно перевозится около 800 млн. тонн опасных грузов, примерно 65% из них (520 млн. тонн) приходится на долю автомобильного транспорта. Значительную часть перевозимых опасных грузов составляют нефтепродукты, сжатые и сжиженные газы, уголь, органические перекиси и пестициды.

Данные экспертов "Организации экономического сотрудничества и развития", свидетельствуют о ежегодном возрастании числа крупных аварий, 45% из них приходится на транспортировку опасных грузов. Это является красноречивым свидетельством того, что меры принимаемые со стороны государства по этому вопросу, не отвечают требованиям безопасности, даже без учета угроз террористической направленности, а следовательно необходимо безотлагательное проведение ряда мероприятий, которые позволят обеспечить необходимый контроль над данными негативными факторами и рисками.

Еще одним аспектом специфики автомобильного транспорта является перевозка пассажиров, что также, с учетом обстоятельства постоянного процесса движения, является притягательным фактором для подготовки и совершения терактов с захватом заложников и применением взрывчатых веществ или стрелкового оружия.

Автомобильный транспорт может быть использован террористами и как средство доставки взрывчатых веществ, оружия, боеприпасов, боевиков, и как средство совершения терактов ( например при перевозке опасных грузов), и как объект нападения с целью захвата заложников (автобус).

Необходимо отметить отдельные причины, препятствующие полномасштабному и эффективному решению проблемы обеспечения противодействия терроризму на транспорте в целом и автомобильном в частности. Одной из них является неурегулированность в необходимой мере нормативно-правовыми актами вопросов предупреждения незаконного вмешательства в деятельность транспорта в целом и автомобильного в частности, а также обтекаемость и неконкретность отдельных формулировок.

Так например статья 6, Федерального закона 1998 года "О борьбе с терроризмом" гласит, что органы исполнительной власти участвуют в борьбе с терроризмом в пределах своей компетенции, установленной федеральными законами и нормативными актами. В данном случае речь идет о силовых структурах.

В соответствии с частью 4 статьи 6 в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности, в пределах своей компетенции участвуют и другие органы исполнительной власти.

Перечень этих органов утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 1999 года №660.

Помимо прочих министерств и ведомств, в него входит Министерство транспорта РФ.

Однако на основании вышеуказанного закона, не существует четкого разделения функций, полномочий и ответственности по ряду направлений между силовыми структурами и иными субъектами - участниками антитеррористической деятельности. Формулировка "в пределах своей компетенции", не является конкретизирующей и создает ситуацию при которой неизбежно возникают пробелы на стыках разделения функций, полномочий и ответственности. При такой ситуации неизбежно появляются неконтролируемые или недостаточно контролируемые участки, которые могут оказаться слабым звеном в системе противодействия терроризму.

Для изменения существующего положения необходимо осуществить четкое разграничение полномочий, функций, ответственности по ряду вопросов между силовыми структурами и остальными субъектами определенными Постановлением Правительства. Проведение работы по упорядочению взаимодействия целесообразно осуществить в составе рабочей группы из представителей всех заинтересованных министерств и ведомств непосредствненно осуществляющих борьбу с терроризмом и субъектов участвующих в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности.

Следует так же отметить, что существующие в настоящее время специальные мобильные подразделения на базе отдельных автотранспортных предприятий, могли бы гармонично вписаться в процесс антитеррористической деятельности посредством осуществления, в случае необходимости, оперативного вывоза людей из районов бедствий, доставки определенных грузов, включая медикаменты, локализации очагов возгорания используя самосвальный парк и т.д.
Однако существующая на сегодняшний день нормативно-правовая база не обеспечивает оптимального использования этих формирований.

Согласно Федерального закона №31, от 26.02.97. "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", данные формирования используются для решения задач обороны РФ. По решению Правительства Российской Федерации, допускается их использование в иных целях, но с разрешения Правительства РФ. Совершенно очевидно, что в случае совершения террористического акта, как правило нет временного ресурса для согласования вопросов использования данных мобильных формирований не по прямому назначению.

Считаем крайне необходимым проведение корректировки действующих нормативно-правовых актов, в плане обеспечения оперативности и оптимальности использования мобильных автотранспортных формирований в антитеррористической деятельности.

Полагаем также, что следует в законодательном плане значительно ужесточить ответственность не только для пособников террористов, но и для лиц, проявивших халатное отношение к исполнению своих должностных обязанностей, в результате чего сложились или могли сложиться определенные условия для проведения террористического акта. Должностное лицо, допустившее халатность - пособник терроризму - террорист, являются звеньями одной цепи.

Необходимо отметить и позитивные стороны направленные на укрепление безопасности на транспорте. В принятой Транспортной стратегией России определено, что обеспечение безопасности функционирования транспорта является важнейшей сферой ответственности государства, в ней так же подчеркивается, что в традиционной системе обеспечения безопасности транспортного процесса особую значимость приобретает комплекс мер по усилению его антитеррористической защищенности.

В настоящее время подготовлен проект Федерального закона "О транспортной безопасности". Полагаем, что ряд пробелов и противоречий правового регулирования в сфере обеспечения транспортной безопасности в целом и антитеррористической составляющей в частности, должны быть устранены с принятием этого закона и на его основе ведомственными правовыми актами конкретизированы отдельные аспекты.

Возвращаясь к концепции управления риском, необходимо отметить, что управление подразумевает под собой, наличие единого органа управления и единых общих стандартов для всех участников антитеррористической деятельности определенных действующим законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 6 Ф.З. "О борьбе с терроризмом", определено, что основным субъектом руководства борьбой с терроризмом и обеспечения ее необходимыми силами, средствами и ресурсами является Правительство Российской Федерации.

Руководящие полномочия Правительства РФ в сфере борьбы с терроризмом реализуются в координации деятельности правоохранительных органов через Федеральную антитеррористическую комиссию.

Часть 2 статьи 6 вышеуказанного закона, ограничивает объем участия в борьбе с терроризмом федеральных органов исполнительной власти пределами их компетенции, установленной федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Однако специализированного органа исполнительной власти, занимающегося вопросами борьбы с терроризмом, в данный момент не существует, но имеется прецедент создания органов, сосредотачивающих свою работу на противодействии определенным видам преступной деятельности (учреждение Государственного комитета по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ).

Представляется, что создание такого органа в сфере борьбы с терроризмом, позволило бы упорядочить проводимую работу в данном направлении, сделать ее более системной и эффективной.

Перед тем, как приступить к таким составляющим управления риском связанным с противодействием терроризму, как выявление угроз и анализ их возможных последствий, необходимо провести инвентаризацию всех потенциально опасных объектов. Данное мероприятие является дособытийным по времени и имеет организационную направленность.

Под потенциально опасным объектом следует понимать объект на котором используют, производят, перерабатывают, хранят или транспортируют радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, создающие реальную угрозу возникновения источника чрезвычайной ситуации.

Применительно к автомобильному транспорту, осуществляющему перевозки пассажиров, в это определение необходимо внести дополнение относительно людей перевозимых автомобильным транспортом и находящихся на автовокзалах, которые могут стать жертвами террористических актов.

Следующий шаг после инвентаризации - категорирование потенциально опасных объектов.

Категорирование объектов по степени их потенциальной опасности проводится с целью обеспечения дифференциации требований по защите и охране объектов и определения соответствия созданной системы безопасности объекта требуемому уровню достаточности мероприятий по защите и охране объекта.

Категорирование объектов проводится с использованием двух критериев: степени потенциальной опасности объекта в случае совершения на нем диверсионно-террористической акции и диверсионно-террористической уязвимости объекта с учетом существующих и прогнозируемых угроз.

Категорирование объектов возможно осуществлять на основании использования уже существующих методических рекомендаций по категорированию объектов науки, промышленности, энергетики, транспорта по степени их потенциальной опасности и диверсионно-террористической уязвимости, а так же методических рекомендаций по оценке достаточности мероприятий и организаций от существующих и прогнозируемых диверсионных и террористических угроз внутреннего и внешнего характера.

Категорирование объектов является дособытийным воздействием экономической направленности, требующим финансовых затрат, при помощи которого выявляются и анализируются возможные угрозы террористической направленности, вырабатываются требования предъявляемые к системе защиты, дается оценка достаточности существующих мероприятий по физической защите и охране потенциально опасных объектов.

Категорирование объектов необходимо проводить независимо от их формы собственности и организационно- правового устройства.

Однако на сегодня действующим законодательством не предусмотрена обязанность субъектов хозяйственной деятельности проводить данные затратные мероприятия за счет собственных средств. Подавляющее большинство автотранспортных предприятий являются негосударственными.

Необходимо в законодательном плане определиться с источниками финансирования, произвести расчеты необходимых объемов денежных средств.

Очередной этап процесса управления риском - разработка мероприятий направленных на снижение вероятности его проявления, в случае необходимости ликвидации и (или) ограничения масштабов негативных последствий и компенсации причиненного ущерба.

Данные мероприятия носят дособытийный характер и имеют организационную направленность.

На данном этапе возможно примерно просчитать необходимые объемы финансирования для предстоящей практической деятельности по противодействию терроризму относительно потенциально опасных объектов.

Это представляется достаточно важным, так как на данной стадии появляется реальная возможность на системной основе определить цену вопроса противодействия актам террористической направленности, а так же значительно снизить вероятность появления случаев нерационального, бесконтрольного, не обоснованного расходования выделяемых денежных средств. Данный подход позволит осуществлять со стороны соответствующих служб ( по ряду направлений, например Федеральной службой по надзору в сфере транспорта ) действенный контроль как процесса реализации запланированных мероприятий, так и расходования денежных средств на их проведение.

Следует отметить, что при разработке мероприятий направленных на противодействие терроризму, необходимо учитывать уже имеющийся научный, технический, интеллектуальный, информационный, финансовый потенциалы.

Применительно к автомобильному транспорту, в частности при перевозке опасных грузов и пассажиров особенно в международном и междугороднем сообщении осуществлять мониторинг в режиме реального времени, например с использованием Федеральной системы мониторинга перевозок.

Также представляется целесообразным, использования системы ЭРА, предназначенной для системной визуализации интеллектуального мониторинга угроз и намерений, связанных с террористическими проявлениями.

Необходимо на системной основе осуществить разработку ряда нормативных документов, предназначенных для внутреннего использования предприятиями осуществляющими хозяйственную деятельность ( в том числе и автотранспортными предприятиями) и являющимися потенциально опасными, направленных на определение действий профилактической направленности, поведения в случае появления угрозы совершения террористического акта, реализации этой угрозы и т.д.

Представляется целесообразным, для предприятий автомобильного транспорта, основным видом деятельности которых является перевозка пассажиров в междугороднем и международном сообщении, установления порядка, в соответствии с которым проездные билеты могут приобретаться только на основании документов удостоверяющих личность. Данные меры позволят сформировать базу данных о пассажирах и поспособствуют выявлению лиц находящихся в розыске.

Вышеперечисленные мероприятия носят как организационную так и экономическую направленность, по времени являются дособытийными, текущими и послесобытийными. Их практическая реализация должна целиком и полностью соответствовать требованиям категорирования объектов.

Заключительными этапами процесса управления риском совершения терактов являются оценка и переосмысление методов противодействия террористическим угрозам. На этих стадиях дается оценка действующей системе с точки зрения ее эффективности, изучается влияние изменяющихся реалий на структуру факторов и рисков, принимаются меры по корректировке и совершенствованию стратегии и тактики управления негативными проявлениям.

Этап оценки и переосмысления самый болезненный из всех этапов процесса управления риском, так как довольно часто подразумевает изменение устоявшегося порядка работы, а порою и некоторых основ, на которых эта работа строится.

В заключении следует подчеркнуть, что противодействие терроризму должно опираться не на разовые, пусть даже образцово-показательные и яркие мероприятия, и не на отдельных должностных лиц, борьба с терроризмом должна базироваться на грамотно выстроенной, эффективной системе противодействия, которая способна обеспечить необходимый уровень защищенности общества, которая будет последовательна и логична в своем развитии и совершенствовании, независимо от изменяющейся среды, происходящих в стране преобразований, смены руководства тех или иных структур и т.д.

Только в этом случае мы сумеем перейти на качественно иной уровень противодействия угрозам террористической направленности и обеспечить безопасность общества и государства.